Главная страница журнала "Центральный научный вестник"


Опубликовать статью


О ПРАВОВЫХ АКТАХ УПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМЕ РЕАЛИЗАЦИИ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Русикова Анастасия Александровна

Магистрант кафедры «государственно-правовых дисциплин»

ЦФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»

Россия, г. Воронеж

Хатуаев Владимир Умарович

 доктор юридических наук,

профессор кафедры государственно-правовых дисциплин

ЦФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»

Россия, г. Воронеж

Аннотация. В статье рассматриваются сложившиеся в науке административного права точки зрения на правовые акты управления как основную правовую форму реализации исполнительной власти: понятие и признаки. Анализируется необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах».

Ключевые слова: исполнительная власть, правовые акты управления, нормативные правовые акты.

Несмотря на активно проводимые глубинные исследования и частое употребление в научной литературе и нормативных правовых актах дефиниции «исполнительная власть», в теории конституционного и административного права единого понятия не выработано. Совокупный анализ положений Конституции РФ, норм действующего законодательства и сформировавшихся в науке точек зрения позволяет определять исполнительную власть как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, отличающуюся предметным характером, структурированностью в единую систему органов, обеспечивающих исполнение действующих на территории РФ законов и подзаконных актов в предусмотренных формах, порядке и методами в пределах отведенных полномочий.

Из приведенной дефиниции следует, что административно-правовое регулирование общественных отношений воплощается в определенной форме, представляющей собой внешнее проявление практического управляющего регулирующего воздействия и конкретные действия, совершаемые органами исполнительной власти в процессе административной деятельности в рамках компетенции и носящие правопорождающие, правоизменяющие или правопрекращающие юридические последствия.

В теории административного права отсутствует единый подход к критериям классификации форм. Правоприменительная практика показывает, что все формы государственного управления вызывают определенного рода последствия. Представляется, что юридически значимые последствия – характерная черта именно правовой формы государственной управленческой деятельности, которая в большинстве случаев реализуется через правовые акты управления. 

В отечественной юридической науке правовым актам управления были посвящены работы ученых различных поколений: Р.Ф. Васильева, Ю.Е. Винокурова, А.А. Дарбинян, А.С. Домченко, Ю.М. Козлова, Н.Г. Салищевой  и др. Однако, единого определения рассматриваемого правового института теоретиками административного права не выработано. В дореволюционный период при определении акцент ставился на отграничении актов управления от законодательных и судебных актов (Н.И. Лазаревский) или же делалось указание на особенности юридического содержания (А.И. Елистратов).

В более поздние периоды изучаемое правовое явление определялось в зависимости от формы внешнего выражения. Так, в широком смысле, правовой акт управления может быть выражен как в форме юридического документа, направленного на разрешение какой-либо управленческой ситуации, так и в форме волевых властных действий субъектов, совершаемых в процессе управленческой деятельности, но не оформленных юридически [7].

В узком смысле, под административным правовым актом признается только официальный документ, изданный в установленном порядке и выступающий правовой формой управленческого решения.

Наиболее предпочтительным видится второй подход, поскольку отличительной чертой актов управления как вида правовой формы государственного управления выступает наличие внешней формы объективации.

Рассмотрим дефиниции правового акта управления, предлагаемые учеными.

Так, по мнению Т.Е. Кучеровой, акт управления – это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или правоотношений в сфере публичного права [8]. Положение приведенного определения относительно сферы регулирования видится дискуссионным. Акты управления могут содержать в себе административно-правовые нормы, направленные на упорядочение отношений и частных отраслей права: например, в сфере семейных правоотношений Правительство РФ правомочно определять виды заработка, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, и др. [2].

Ряд ученых-административистов (Ю.Е. Винокуров, А.А. Дарбинян), необоснованно сужая круг правомочных субъектов, определяют правовой акт управления как официальный документ, исходящий только от уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, игнорируя факт предусмотренной законом возможности делегирования полномочий иным органам и организациям.

Анализ научных исследований даёт нам возможность определить основные признаки правовых актов управления.

Во-первых, таким актам свойственен государственно-властный характер, предопределяемый возможностью их принятия специально уполномоченными органами власти в пределах закрепленной за ними компетенции. Государственное управление выступает приоритетной функцией органов исполнительной власти [6], возглавляемых высшим органом исполнительной власти – Правительством РФ, которое организует реализацию внутренней и внешней политики [1], обеспечивает единство и согласованное функционирование всей системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Закрепление на федеральном уровне принципа единства системы исполнительной власти предусматривает ранжирование полномочий как по функциональным, так и по предметным свойствам. Одни органы (федеральные министерства) вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в отведенной сфере деятельности и правомочны принимать нормативные правовые акты являющиеся видом актов управления. Другие же органы (федеральные службы и федеральные агентства, входящие в структуру федеральных министерств) компетентны принимать только индивидуальные правовые акты [4].

Но, государственное управление может быть осуществлено субъектами, не находящимися в системе аппарата исполнительной власти. Правовые акты управления могут быть приняты органами с особым статусом: например, Центральному Банку РФ делегированы полномочия по правовому регулированию отношений в сфере организации наличного денежного обращения.

Представляется, что государственное управление в определенной сфере  вправе реализовать также юридические лица: так, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» переданы полномочия по осуществлению нормативно-правового регулирования в области использования атомной энергии [3].

Таким образом, правовые акты управления могут быть приняты широким кругом субъектов, когда это прямо предусмотрено действующими нормами права, и не должны выходить за рамки их полномочий, очерченных федеральным законодательством.

Во-вторых, признаком правовых актов управления выступает их подзаконный характер. Зачастую именно сами законы прямо предусматривают издание актов управления, конкретизирующих процедуры реализации материальных положений. Встречается следующие юридические формулы подзаконности актов управления: «на основании и во исполнение …», «в случаях, предусмотренных законом …» и «в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами».

В-третьих, административно-правовому акту свойственен такой признак как наличие юридической силы. Она определяется местом субъекта, его принявшего, в системе органов государственной власти, а так же юридической силой акта, на основании и во исполнение которого принят. Принимаемый от имени государства акт управления закрепляет предписания обязательного характера, которые должны быть исполнены в полном объеме адресатами. Реализация требований обеспечивается мерами государственного принуждения в форме привлечения лица к юридической ответственности.

В-четвертых, правовой акт управления представляет собой письменный документ, оформленный в соответствии с установленными правилам. Дополнительно к внешним признакам, которым должен соответствовать акт, предъявляются требования к порядку его подготовки, обсуждения, проведения экспертизы, согласования, принятия, утверждения, регистрации и опубликования. При несоблюдении правил юридической техники правовой акт управления может быть признан ничтожным или оспоримым.

В-пятых, административно-правовой акт, характеризуясь конкретностью предписаний, адресован определенному кругу лиц, реализующих свои права, свободы и исполняющих обязанности. Так, акты внешнего вневедомственного действия носят не персонифицированный характер и подлежат исполнению широким кругом субъектов в конкретной области государственного управления. Тогда как акты внутриведомственные распространяются только на должностных лиц и работников ведомства.

В-шестых, отличительной чертой правовых актов управления выступает способность порождать юридически значимые последствия. Являясь разновидностью юридических фактов, административные акты порождают, изменяют или прекращают отношения в сфере публичного и частного права. Например, в гражданском праве в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей признаются акты государственных органов и органов местного самоуправления.

В-седьмых, акты органов государственного управления носят односторонний характер, поскольку правоприменители не могут оказывать воздействие на управленческое решение. Однако такая формулировка вовсе не означает, что интересы адресатов не будут учтены. Так, конституционное право на обращение предполагает, что публичные интересы частных субъектов могут быть защищены уполномоченным органом посредством принятия индивидуальных правовых актов.

Отсутствие в настоящее время официальной дефиниции «правовой акт управления» затрудняет правоприменительную практику.

На основании рассмотренных признаков и приведенных точек зрения ученых можно дать следующее определение: «правовой акт управления» – это официальный документ, юридически оформленное управленческое решение, направленное на реализацию задач и целей государственного управления, принимаемое в одностороннем порядке уполномоченным субъектом в пределах его компетенции с соблюдением процедуры, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения адресатом и порождающее юридически значимые последствия.

Наиболее важную роль в механизме правового регулирования играет нормативный правовой акт, легальное определение которого на сегодняшний день отсутствует. Попытка закрепления на законодательном уровне упомянутого понятия была предпринята в Проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», принятие которого отложено. Необходимость его принятия вызвана объективными причинами: под сферу его регулирования подпадают нормативные правовые акты всех видов и уровней; связываются воедино основные стадии правотворчества; предпринимается попытка гармонизации национальных и международно-правовых актов [5].

Таким образом, учение о правовых актах управления, как о правовой форме государственного управления, имеет длительную историю. Дискуссионные мнения и подходы к определению данного правового института демонстрируют динамику его развития и особенности правовой мысли конкретного периода. Можно констатировать, что рассмотренная правовая форма государственного управления – неотъемлемый элемент системы правового регулирования Российской Федерации.

Список использованной литературы:

1.   Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [Текст] : [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст.4398.

2.   Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ [Текст] : принят Гос. Думой 08.12.1995 г. (в ред. от 03.08.2018322-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 16; … 2018. – № 32 (Часть II). – Ст. 5115.

3.   О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» [Текст] : федер. закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ (ред. от 28.11.2018 N 452-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078; … 2018. – № 49 (Часть I). – Ст. 7524.

4.   О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Текст] : указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 28.09.2017 № 448) // Собрание законодательства РФ. – № 11. – 2004. – Ст. 945; … 2017. – № 40. – Ст. 5820.

5.    О нормативных правовых актах в Российской Федерации [Электронный ресурс] : проект федер. закона, подготовлен Минюстом России (не внесен в ГД ФС РФ текст по состоянию на 26.12.2014) / Режим доступа. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.04.2019).

6.   Административное право : Учебник [Текст] / Общ. ред. Г.В. Атаманчук . – М. : Изд-во РАГС, 2003. – 392 с.

7.   Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. Учебное пособие [Текст] / Р.Ф. Васильев. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1970. – 108 с.

8.   Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 /  Кучерова Татьяна Евгеньевна. – М., 2006. – 203 с.

Сведения об авторах:

Хатуаев Владимир Умарович - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин ЦФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», Россия, г. Воронеж

Русикова Анастасия Александровна - Магистрант кафедры «государственно-правовых дисциплин» ЦФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», Россия, г. Воронеж

 

ON THE LEGAL ACTS OF MANAGEMENT AS A FORM OF REALIZATION OF EXECUTIVE POWER

Rusikova A.A.

Hatuaev V.U.

Abstract. The article discusses the points of view that have emerged in the science of administrative law on legal acts of management as the main legal form of the implementation of executive power: the concept and characteristics. It analyzes the need for adoption of the Federal Law "On normative legal acts".

Keywords: executive power, form of realization of executive power, legal acts management, normative legal acts.

References:

1.                          Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote December 12, 1993 [Text] : [subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 6-FKZ, from 30.12.2008 № 7-FKZ, from 05.02.2014 № 2-FKZ, from 21.07.2014 № 11-FKZ] // Collection of legislation of the Russian Federation. – 2014. – № 31. – St.4398.

2.                          Family code of the Russian Federation of 29.12.1995 № 223-FZ [Text] : adopted by the State. Duma 08.12.1995 g. (ed. from 03.08.2018 № 322-FZ) // Collection of legislation of the Russian Federation. – 1996. – № 1. – St. 16; ... 2018. – № 32 (Part II). – St. 5115.

3.                          On the State Corporation for atomic energy "Rosatom" [Text] : Feder. law dated 01.12.2007 No. 317-FZ (ed. from 28.11.2018 No. 452-FZ) // meeting of the legislation of the Russian Federation. – 2007. – № 49. – St. 6078; ... 2018. – № 49 (Part I). – St. 7524.

4.                          About system and structure of Federal bodies of Executive power [Text] : the decree of the President of the Russian Federation from 09.03.2004 № 314 (as amended from 28.09.2017 No. 448) // collected legislation of the Russian Federation. – № 11. – 2004. – St. 945; ... 2017. – № 40. – St. 5820.

5.                           On Regulatory Legal Acts in the Russian Federation [Electronic resource]: Draft Federal Law prepared by the Ministry of Justice of Russia (not submitted to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation) text as of December 26, 2014 / Access Mode. - URL: http://www.consultant.ru (appeal date: 04.07.2019).

6.                          Administrative law : Textbook [Text] / General. ed. G. V. Atamanchuk .Moscow : Rags publishing house, 2003. – 392 p.

7.                          Vasiliev R. F. Legal acts of governing bodies. Textbook [Text] / R. F. Vasiliev. – M.: Izd-vo Mosk. University press, 1970. – 108 p.

8.                          Kucherova T.E. Regulatory acts of the federal bodies of executive power (questions of the general theory): dis. ... Cand. legal Sciences: 12.00.01 / Kucherova Tatyana Evgenevna. – M., 2006. 203 p.