ЗЕМСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ ХХ ВЕКОВ
И ВОЗМОЖНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
ВЛИЯТЬ НА ИХ РЕШЕНИЯ
профессор кафедры конституционного и
административного права
ФГКОУ ВО «Краснодарский университет МВД России»
Россия, г. Краснодар
Аннотация. Рассматриваются
особенности развития института местного самоуправления в Российской империи в
свете известных реформ буржуазного характера 1860-х гг., при этом внимание
акцентируется на возможности для жителей земств и городов влиять не решения органов
местного самоуправления. В данной статье автор использовал некоторые свои
суждения, которые были опубликованы ранее.
Ключевые слова: Российская
империя, земства, местное самоуправление, закон, государство, власть, жители.
В литературе справедливо указывается,
что «местное
самоуправление представляет собой реальное средство практической реализации
прав и свобод индивида, формирования чувства гражданственности. Муниципальное
самоуправление - это не только правовой институт демократического общества, но
и определенный образ жизни людей, стиль их поведения, соответствующие традиции,
социальные нормы и ценности» [9, с. 9]. Следует отметить, однако, что такой не
вызывающий тезис сформировался сравнительно недавно – после распада СССР в 1991
г. и принятия Конституции России 1993 г.
[1], когда в России, на основе европейских ценностей, был создан институт
местного самоуправления в современном его понимании [10; 11]. Вместе с тем
нужно иметь в виду, что истоки местного самоуправления имели место в далекой
истории нашей страны, то есть, в монархический период. Другое дело, что оно
длительное время было ограничено (сословный и имущественный признаки),
а системное его правовое регулирование началось только с эпохи Екатерины
II – с принятием Городового положения 1785 г. [2]
Вместе с тем и в период
монархической России местное самоуправление получало определенное
демократическое развитие. Это связывается прежде всего с известными реформами
буржуазного характера, проведенными в годы правления Александра II. Так, 1 января 1864 г. было утверждено Положение о
губернских и уездных земских учреждениях [3], а 16 июня 1870 г. - Городовое
положение [4]. Рассмотрим основные положения этих законов с акцентом на вопрос
о влиянии населения на решения органов местного самоуправления. Согласно
Положению 1864 г. избирательная система основывалась на имущественном, в
значительной мере – сословном началах, на что выше уже было обращено внимание.
Так, избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии
(группы): уездных землевладельцев; городских избирателей и выборных от сельских обществ. Выборы по
крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались
представители на волостные сходы, где избирались выборщики, а те выбирали
«гласных» (депутатов) в уездное земское собрание. Земское собрание было
распорядительным органом. Оно избиралось на три года, собиралось регулярно раз
в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем
земского собрания, как правило, становился предводитель местного дворянства.
Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная,
губернская), председателя которой утверждал губернатор. Круг деятельности
земских учреждений ограничивался в основном местными хозяйственными делами.
Следует
заметить, что в Положении 1864 г., безусловно, имели место более
демократические начала местного самоуправления, чем раньше, что, в свою
очередь, было следствием более общей крестьянской реформы 1861 г. Так, в случае
разногласий между земскими учреждениями и органами правительственной власти
дело могло быть передано в суд, и в этой
связи В.П. Безобразов писал: «эта черта в устройстве земских учреждений не
только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному
развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей
государственной жизни» [6, с. 14]. Однако Положение 1864 г. не предусматривало возможность для
местного населения участвовать в местном самоуправлении иным образом, кроме
выборов своих представителей в земские учреждения.
В
контексте рассматриваемой проблематики можно расценивать и Городовое положение
1870 г., где большую часть горожан от участия населения в местном самоуправлении
отсекал имущественный ценз. В литературе С.А. Приклонским в этой связи отмечается: «Для большинства городского населения, для
многочисленного мещанства, доступ к городскому самоуправлению чрезмерно
затруднен и отчасти совсем прегражден требованиями имущественного ценза» [8, с.
263]. Так, общее
число избирателей в Петербурге в 1873 г. было всего 18590 человек, что
составляло лишь около 3% от числа жителей города. Этот процент, несмотря на его
крайнюю незначительность, был все же в три раза выше, чем в 1846 г., когда
число избирателей было немногим более 1% от общей численности населения
столицы. В Москве было примерно такое же положение, когда в общей сложности
97% населения не имели избирательных прав
[7, с. 75].
В практической деятельности органы государственной власти не считали
земства властными структурами, что
отражало абсолютистский, хотя и смягченный реформами, политический строй
России. Например, в отзывах, представленных в 1870 г. в МВД по требованию его главы А. Е.
Тимашева, почти все губернаторы высказались за расширение своей власти над
органами местного самоуправления [5, с.
225-227]. В
результате имели место напряженные отношения губернаторов и руководителей
органов местного самоуправления, наивно полагавших, что они будут самостоятельны,
хотя бы в вопросах местного значения, от губернской власти.
В
последующей после покушения на императора Александра II эпохе контрреформ полномочия местного
самоуправления были еще более ограничены. При этом если в основе первых редакций
Положения о губернских и уездных земских учреждений и Городового положения была
положена концепция так называемой «общественной теории» (самоуправления
формируется самим населением и самостоятельно), то в редакции этих актов 1890
г. и 1892 г. - идея «государственной
теории» самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний
уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных
сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных
начал в деятельности органов самоуправления. Сокращалось число уездных и
губернских гласных, был изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные,
выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. Порядок
выборов от сельских обществ был изменен: выбираемые волостными сходами гласные
стали утверждаться администрацией. Губернатору предоставлялось право
останавливать исполнение постановления собрания в тех случаях, когда, по его
мнению, оно не соответствовало общим государственным нуждам либо нарушало интересы
местного населения.
Анализ
Положения о земствах 1890 г. и Городового положения 1892 г. показывает, что эти
акты в принципе не содержали норм, которые даже косвенно позволяли бы жителям
предварительно обсуждать вопросы местного значения и вносить соответствующие
предложения на официальные заседания земских или городских собраний. Жители,
как и раньше (причем, как отмечалось, абсолютное их меньшинство), могли только
лишь участвовать в выборах гласных представительных органов местного
самоуправления. Помимо этого их участия в местном самоуправлении не
предусматривалось. Некоторым исключением можно считать нормы (ст. 71 Положения 1890
г. и ст. 67 Городового положения), согласно которым в повестку дня заседаний
земских собраний и городских дум могли включаться вопросы «по просьбам и
жалобам частных лиц». Кроме того, согласно ст. 73 Положения 1890 г. в
заседаниях земских собраний «по распоряжению Председателей, могут быть
приглашаемы, для представления объяснений, сведующие лица, не принадлежащие к
составу собраний». Однако такого рода нормы, конечно же, чрезвычайно далеки от
признаков современных публичных слушаний. Тем не менее очевидно, что более
широкое участие населения России в деятельности местного самоуправления был
востребовано, но для реализации этой востребованности пришлось ждать почти сто
лет.
Список
использованной литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993). - М.: Норма, 2018. – 69 с.
2. Городовое положение
1785 года // ПСЗ-1. - № 19900.
3. Положение
о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 г. // ПСЗ-2.- № 40457.
4. Городовое
положение от 16.06. 1870 г. // ПСЗ-2.- № 48498.
5. Материалы, собранные для
высочайше учреждённой комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений.
Отдел административный. - СПб., 1870. - Ч. III. – 319 с.
6. Безобразов В.П.
Земские учреждения и самоуправление [Текст] / В.П. Безобразов. - М., 1874. – 184 с.
7. Гончаров В.Д.
Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной
России: историко-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук [Текст] / Гончаров Василий Дмитриевич. - СПб., 2001. – 418 с.
8. Приклонский
С.А. Очерки самоуправления земского,
городского и сельского [Текст] / С.А. Приклонский. - СПб.,
1886. – 211 с.
9. Чапайкина И.Г. Местное самоуправление в России: реформы и
традиции [Текст] / И.Г. Чапайкина // Муниципальная служба: правовые вопросы. -
2017. - N 3. - С. 7 - 10.
10. Тимофеев Н.С. У истоков современной модели местного
самоуправления России: к 25-летию Закона СССР "Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР" [Текст] / Н.С. Тимофеев //
Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 6. - С. 63 - 68.
11. Чиркин В.Е. О базовых ценностях
российской Конституции (к 20-летию российской Конституции) [Текст] / В.Е.
Чиркин // Государство и право. - 2013. - N 18. – С. 13-19.
Сведения об авторе:
Упоров Иван Владимирович – д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
GROUNDS IN THE SECOND HALF OF XIX - EARLY XX CENTURIES
AND POSSIBILITIES OF POPULATION TO INFLUENCE ON THEIR DECISIONS
Uporov I.V.
Abstract.
The features of the development of the institution of
local self-government in the Russian Empire in the light of the well-known
bourgeois reforms of the 1860s are considered, while attention is focused on
the possibilities for residents of zemstvos and cities to influence not the
decisions of local governments. In this article, the author used some of his
judgments that were published earlier.
Keywords: Russian empire, zemstvos, local government, law, state,
government, residents.