О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Дегтярева Леся Николаевна

старший научный сотрудник,

доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, к.ю.н.

Центральный филиал Российского государственного университета правосудия,

Россия, г. Воронеж

 

Аннотация. В статье анализируются проблемы правового регулирования административной ответственности некоммерческих организаций. Рассматриваются особенности применения имущественных административных санкций, исследуются некоторые характерные черты практики применения к некоммерческим организациям административного наказания в виде административного штрафа, а также проводится анализ применения мер ответственности к юридическим лицам.

Ключевые слова: административная ответственность некоммерческих организаций, административные наказания, финансовые санкции.

 

Динамические изменения в политической, экономической, социально-культурной сферах Российской Федерации предполагают необходимость решения ряда проблем, в первую очередь, соотношения интересов государства и субъектов предпринимательства.

Создание благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности в стране должно быть обусловлено использованием правового механизма обеспечения равных условий для всех хозяйствующих субъектов.

Снимая излишние административные барьеры развития всех форм предпринимательской деятельности, государству в должной степени необходимо разработать соответствующую нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы, как создания различных организационно-правовых форм юридических лиц, так и соответствующих норм административного принуждения за совершение административных правонарушений указанными хозяйствующими субъектами. Таким образом, проблемы административной ответственности некоммерческих юридических лиц приобретают на сегодняшний день всё большую актуальность.

Институт административной ответственности юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций, несмотря на то, что закреплен Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, получил недостаточно мощное развитие и подлежит изучению. Исследуя данную проблему необходимо сказать, что необходимость регламентации административной ответственности юридических лиц возникла под влиянием процессов развития государства, появившихся экономических условий,  которые привели к возвращению частной собственности. Так как уголовная ответственность юридических лиц не предусмотрена, а гражданско-правовая ответственность довольно часто является неэффективной, значимость административной ответственности некоммерческих организаций в целом юридических лиц выходит на первый план. В настоящее время по действующему КоАП РФ, российские некоммерческие организации подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений наряду с коммерческими организациями, государственными корпорациями и иными видами некоммерческих организаций.

Доктор юридических наук, профессор и заслуженный юрист России Б.В. Россинский отмечал, что затраты юридических лиц на необходимые профилактические мероприятия, связанные с превенцией тех или иных действий, нарушающих нормы административного права, зачастую существенно превышают предполагаемые вредные последствия, причиняемые в результате совершения противоправных действий. Организациям, как правило, выгоднее возмещать ущерб, который будет причинен в будущем (при условии положительного судебного решения), чем заранее проводить профилактические мероприятия, тратя на это сумму, зачастую значительно превышающую сумму самого ущерба.  Кроме того, необходимо иметь в виду, что большинство составов административных правонарушений, совершаемых как некоммерческими организациями, так и юридическими лицами в целом, являются формальными, иными словами не приводят к наступлению вредных материальных последствий, а только лишь приносят нематериальный вред тем или иным общественным отношениям либо создают опасность наступления таких последствий. О гражданской ответственности за совершение таких противоправных деяний, как правило, говорить не приходится [1].

В настоящее время применительно к административной ответственности именно некоммерческих организаций, много спорных вопросов возникает при формировании целевого капитала данных организаций. Так, например, в отношении некоммерческой организации, формирующей целевой капитал, могут применяться административные наказания в виде предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, административного приостановления деятельности [2]. Принимая во внимание то, что собственником целевого капитала может быть некоммерческая организация, которая создана в организационно-правовой форме автономной некоммерческой организации, фонда, общественной организации, религиозной организации, при рассмотрении вопросов административной ответственности данного вида организаций следует обратиться к специальным законам, регулирующим порядок их создания и деятельности.

Административное наказание в виде приостановления деятельности предусмотрено нормами специальных законов в отношении общественных объединений (общественных организаций, общественных фондов) и религиозных организаций. Статья 33 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [3] в действующей редакции содержит норму бланкетного (отсылочного) характера по вопросу ответственности некоммерческих организаций, в то время как первоначальная редакция указанной статьи предусматривала возможность вынесения предупреждения некоммерческой организации. Федеральный закон от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевых капиталов некоммерческих организаций» [4], являющийся специальным законом, на основе которого создаются некоммерческие организации-собственники целевого капитала, также не предусматривает порядок применения к ним санкций и, что особенно важно, не определяет допустимые источники финансирования уплаты административных штрафов.

Вместе с тем, специальная правоспособность данного вида организаций не предоставляет им возможности осуществлять предпринимательскую деятельность. Источниками формирования их имущества, как правило, являются благотворительные пожертвования физических и юридических лиц. Такие пожертвования относятся к средствам целевого финансирования и должны быть использованы организацией строго в соответствии с целевым назначением.

Некоммерческой организации не запрещено привлекать денежные средства для оплаты административных штрафов, однако на практике это практически невозможно. Если некоммерческая организация будет использовать для оплаты административного штрафа денежные средства, предназначенные для иных целей (например, для пополнения сформированного целевого капитала, или для оплаты аудиторских услуг), такой расход средств будет являться нецелевым использованием, а, следовательно, появятся основания для привлечения организации к административной ответственности.  Необходимо отметить, что нормами публичного права определен специальный режим имущества, составляющего целевой капитал, а также введен лимит на административно-управленческие расходы некоммерческой организации-собственника целевого капитала (как по видам расходов, так и по их размеру). Административный штраф не может быть уплачен за счет имущества, составляющего целевой капитал, которое находится в доверительном управлении.  Уплату административного штрафа специализированная организация управления целевым капиталом может произвести исключительно из средств, предназначенных для покрытия ее административно-управленческих расходов и при наличии соответствующей статьи расхода в финансовом плане (бюджете) организации. Иные некоммерческие организации-собственники целевого капитала, не являющиеся специализированными организациями, обладают несколько большими возможностями по изысканию средств для уплаты административного штрафа. Однако и для них применение данного вида административной ответственности окажет тяжелое в финансовом плане влияние, потому что минимальные размеры административных штрафов, установленных для юридических лиц, составляют значительную сумму для большинства некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере образования, науки, здравоохранения, культуры и иных социально значимых сферах.

Таким образом, имущественные административные санкции, применяемые к некоммерческой организации-собственнику целевого капитала, нуждаются в  дифференцированном подходе, который предотвратит ущемление права жертвователей, которые сформировали имущество некоммерческой организации (в том числе эндаумент), но не совершали административного правонарушения; устранит дальнейшее нарушение некоммерческой организацией норм действующего законодательства в связи с ненадлежащим использованием средств целевого финансирования и поспособствует достижению общественно-полезных целей деятельности некоммерческой организации.

Анализ информации, содержащейся в опубликованных докладах Минюста России «Об осуществлении Министерством юстиции Российской Федерации государственного контроля (надзора) в сфере деятельности некоммерческих организаций и об эффективности такого контроля (надзора)», позволяет выявить некоторые характерные черты практики применения к некоммерческим организациям административного наказания в виде административного штрафа. Так, по результатам рассмотрения судами протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами Минюста России и его территориальными органами, к административной ответственности в виде штрафа в 2017 г. привлечены 203 некоммерческие организации и 85 должностных лиц; общая сумма штрафов составила 3 054 тыс. руб., из которых на конец 2017 г. было оплачено только 818 тыс. руб. Аналогичные показатели по результатам деятельности Минюста России в предыдущем отчетном периоде составили: 108 некоммерческих организаций и 44 должностных лица привлечены к административной ответственности; общая сумма штрафов – 767 тыс. руб. из которых на конец года было оплачено 386 тыс. руб. Таким образом, соотношение суммы оплаченных (взысканных) административных штрафов в процентах на конец 2017 г. составило 26,8%, а на конец предыдущего отчетного периода 55% [5].

Приведенные данные позволяют сделать следующие выводы. Количество привлекаемых к административной ответственности в виде штрафа некоммерческих организаций и должностных лиц ежегодно увеличивается, суммы административных штрафов существенно растут. Число привлеченных к административной ответственности в виде штрафа некоммерческих организаций более чем в два раза превышает число привлеченных к ответственности в том же периоде времени должностных лиц указанных организаций. Это свидетельствует об устойчивой тенденции преимущественного применения Минюстом России наказания в виде административного штрафа именно к некоммерческим организациям, а не виновным должностным лицам. Существенная доля административных штрафов не оплачивается своевременно. В этой связи следует обратить внимание на то, что причина несвоевременной оплаты штрафа часто заключается в отсутствии у некоммерческой организации-собственника целевого капитала финансовых ресурсов, которые она вправе использовать на оплату административного штрафа в силу специфического правового режима ее имущества, управление которым осуществляется в общественно значимых целях.

При применении к данному виду организаций имущественных административных наказаний следует учитывать публичные цели формирования целевого капитала и строго регламентированный порядок использования имущества организации, а также фактическое наличие (или отсутствие) финансовых ресурсов для своевременной уплаты административного штрафа. Целесообразно законодательно закрепить снижение минимального размера административных штрафов для данного вида публичных организаций и возможность установления альтернативной санкции в виде предупреждения.

Ещё одной существенной проблемой правового регулирования института административной ответственности некоммерческих организаций, которая вызывает научные дискус­сии, является вопрос о том, являются ли в ряде случаев меры ответст­венности, применяемые к юридическим лицам, административными санкциями или правовая природа последних позволяет отнести их к финансовой ответственности.

Финансовые санкции, как государственно-правовые последствия несоблюдения норм права, являются мерами ответственности. В связи с этим  финансово-правовая санкция – мера финансово-правовой ответственности, которая наступает в случае несоблюдения субъектами финансовых правоотношений установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства.

Применение финансовых санкций влечет для ви­новных в совершении административных правонарушений, в том числе и юридических лиц, а в частности и некоммерческих организаций, обременительные последствия имущественного характера. Но, несмотря на это, финансовая ответственность, в рамках кото­рой реализуются финансово-правовые санкции, в данном случае не имеет места. Это обусловлено тем, что объектом посяга­тельства в данном случае выступают финансовые интересы государства. Единственной специфической особенностью финансового правонарушения является объект посягательства, но это никак не может свидетельствовать об особой правовой природе подобного рода ответственности. Административная ответственность обладает извест­ной универсальностью и применяется за нарушения норм администра­тивного, экологического, таможенного, земельного, финансового и ино­го законодательства.

Таким образом, природа финансовой ответственности является чисто администра­тивной, а, следовательно, нет весомых оснований выделять ее в от­дельный вид. На наш взгляд, финансовое принуждение явля­ется разновидностью принуждения административного, а значит, и система мер подобного принуждения, обеспеченная административным и отраслевым законодательством, осуществляется лишь в форме финан­совых санкций.

Таким образом, на наш взгляд административная ответственность некоммерческих организаций – это особый вид административной ответственности, обладающий рядом особенностей и выражающийся в применении к юридическим лицам, а в частности и некоммерческим организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных взысканий за ненадлежащие исполнение или непосредственно неисполнение закрепленных государством норм, правил в целях государственного порицания противоправной деятельности юридических лиц и исполнения возложенных на них обязанностей. Однако на сегодняшний день существует ряд спорных вопросов в области правового регулирования данного института.

Список использованной литературы:

1.   Россинский Б.В. Некоторые проблемы и перспективы развития административной ответственности [Текст] / Б.В. Россинский // Административное право и процесс. – 2017. – № 6. – С. 38.

2.   Жукова М.Е. Административно-правовая ответственность некоммерческих организаций формирующих целевой капитал [Текст] / М.Е. Жукова // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права в России и за рубежом. – М.: Российский университет дружбы народов, 2016. – С. 176-182.

3.   О некоммерческих организациях [Текст]: федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.

4.   О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций [Текст]: федеральный закон от 30.12.2006 № 275-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 1 (1 ч.). – Ст. 38.

5.   Министерство юстиции Российской Федерации: статистические данные [Электронный ресурс] / // Официальный сайт МинЮста РФ. – Режим доступа: http://minjust.ru (дата обращения: 13.01.2019 г.).

 

Сведения об авторе:

Дегтярева Леся Николаевна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, ЦФ ФГБОУВО «РГУП», Россия, г. Воронеж

ABOUT SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY

NONPROFIT ORGANIZATION

Degtyareva L.N.

Abstract. The article analyzes the problems of legal regulation of administrative responsibility of non-profit organizations. Describes the use of the property administrative sanctions, examines some of the characteristics of the practice of application to non-profit organizations administrative penalties in the form of administrative fine, as well as an analysis of the application of sanctions to legal persons.

Keywords: administrative responsibility of non-profit organizations, administrative penalties, financial sanctions.

References:

1. Rossinsky B. V., Some problems and prospects of development of administrative responsibility [Text] / B. V. Rossinsky // Administrative law and process. – 2017. – № 6. – P. 38.

2. Zhukova M. E. Administrative and legal responsibility of non-profit organizations forming the target capital [Text] / M. E. Zhukova / / Actual problems of administrative, financial and information law in Russia and abroad. – Moscow: peoples ' friendship University of Russia, 2016. – P. 176-182.

3. On non-profit organizations [Text]: Federal law of 12.01.1996 № 7-FZ (as amended on 29.07.2018 g) // collected legislation of the Russian Federation. – 1996. – № 3. – St. 145.

4. On procedure of formation and utilization of target capital of non-profit organizations [Text]: Federal law from 30.12.2006 № 275-FZ (as amended on 23.07.2013) // collected legislation of the Russian Federation. – 2007. – № 1 (1 hour). – St. 38.

5. Ministry of justice of the Russian Federation: statistical data [Electronic resource] / / / Official website of the Ministry of justice. – Mode of access: http://minjust.ru (date accessed: 13.01.2019 G.).