ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА В ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ

УСТРОЙСТВЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НОВЕЙШЕЙ РОССИИ

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация: В статье исследуется переходной период в территориально-правовой развитии местного самоуправления в России, который сложился в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в результате чего возникли довольно серьезные проблемы территориального устройства, поскольку этот закон устанавливал единые виды муниципальных образований, в то время как по предшествовавшему закону (1995 г.) субъекты РФ могли делать это по своему усмотрению. Многие возникавшие коллизии пришлось решать в судебных инстанциях – в работе анализируются соответствующие судебные решения. В этом контексте обосновывается предложение о целесообразности выделения поселка как самостоятельного муниципального образования в составе городского округа.

Ключевые слова: городской округ, муниципальное образование, населенный пункт, поселение, статус, местное самоуправление, субъекты РФ, конституция, закон.

В первом федеральном муниципальном законе, изданном в 1995 г. после распада СССР [1], предусматривалось довольно широкие полномочия субъектов РФ по территориальной организации местного самоуправления. В частности, в одних субъектах РФ муниципальные образования были созданы на уровне населенных пунктов (поселков, городов), в других субъектах РФ – только на районном уровне, в третьих субъектах РФ имели место обе модели, имела также место модель поселений и муниципальных районов, однако при этом полномочия между органами самоуправления разных уровней не были четко разграничены. В результате, ни один из указанных подходов не позволял эффективно решать проблемы: так, в поселениях не хватало ресурсов, в районе местная власть оказывалась настолько отдаленной от населения, что возникали большие сложности для решения таких вопросов, как коммунальное хозяйство, благоустройство территории и т.д. Соответственно, возникали сложности и с передачей на уровень местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Во многом по указанной причине закон 1995 г. был признан неприемлемым и вместо него появился ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] (далее – ФЗ «Об общих принципах…»), который упорядочил территориальную организацию местного самоуправления, установив определенные требования и критерии создания муниципальных образований, в том числе их территорий, при этом были определены единые виды муниципальных образований для всех субъектов РФ.

При этом, однако, возникли серьезные проблемы переходного периода, когда нужно было уже имевшиеся муниципальные образования до закона 2003 г. преобразовывать в муниципальные образования в соответствии с новым законом. И во многих случаях этот процесс осуществлялся весьма болезненно для местных элит. В частности, существовало немало сложносоставных городов. Для примера можно назвать Ленинск-Кузнецкий Кемеровской области, который включал в себя другой город – Полысаево и два поселка городского типа (Красногорский и Никитинский). Эксперты приводят случаи, когда в состав города включались даже целые районы. Так, административные границы города Магадана охватывал территории, которые ранее были самостоятельными районами в составе Магаданской области [3, с. 89-90]. Не приходится удивляться, что возникали судебные споры по поводу территориального статуса населенных пунктов. Так, 25 апреля 2007 г. было вынесено Определение Верховного суда РФ по поводу Закона Московской области [4]. Суть дела состояла в следующем. Жители Балашихи (Т. и др.) обратились в суд с заявлениями о признании противоречащим федеральному законодательству областного закона «О городском округе Балашиха и его границе», указав на то, что по этому закону статусом городского округа была наделена территория всего бывшего Балашихинского района, в то время как в силу ст. 2 ФЗ «Об общих принципах…» городским округом может быть только городское поселение. Рассмотрев материалы дела, Верховный Суд РФ не нашел оснований для удовлетворения искового заявления. Одно из ключевых оснований заключалось в том, что федеральным законодательством не исключены ситуации, которые предусматривают включение в состав территории городского округа одного или нескольких сельских населенных пунктов. При этом наделение статусом городского округа территории, которая до этого имела статус муниципального (Балашихинского) района, обусловлено наличием сложившейся присущей городам инфраструктуры.

Мы полагаем такое судебное решение противоречивым, что хорошо видно на следующем примере. Так, в состав городского округа город Краснодар входит станица Елизаветинская – это очень крупное село (около 25 тысяч человек), компактно располагающееся примерно в десяти километрах от города Краснодара. В муниципальных районах такого и даже меньшего масштаба сельские населенные пункты без всяких сомнений наделяются статусом сельского. Однако в городском округе Краснодар согласно ФЗ «Об общих принципах…» станица Елизаветинская такого статуса не имеет, несмотря на то, что находится в отдалении от города и является компактным сельским населенным пунктом. Возникает вопрос: чем станица Елизаветинская в составе городского округа Краснодар стала бы отличаться от станицы Елизаветинской, будь последняя в составе муниципального района? С точки зрения инфраструктуры, численности населения и т.д. – ничем, однако ее муниципально-правовой статус мог быть иным. А между тем в Елизаветенском сельском совете ранее избирались свои депутаты Елизаветенского сельского Совета народных депутатов и формировалась своя местная власть в лице исполкома сельсовета. Сейчас этого нет, традиция прервана, и без достаточных на то оснований.

В практике известны конфликты, вытекающие из такой ситуации и связанные, прежде всего, с тем, что жители поселков выступали против преобразований и лишения их статуса муниципального образования в связи с отнесением поселков к более крупному муниципальному образованию или преобразованию из городского в сельский населенный пункт. Так, непростой была ситуация вокруг поселка городского типа Исеть (Свердловская область), который был трансформирован в сельский населенный пункт и соответственно включен в состав городского округа Верхняя Пышма. По результатам опроса, свыше 72 процентов жителей поселка Исеть не согласились с изменением статуса их поселка. Однако все их жалобы имели результатом один ответ – решение принято в соответствии с действующим законодательством, а свое право на осуществление местного самоуправления жители поселка могут реализовать в муниципальном образовании Верхняя Пышма вместе с жителями этого города [5, с. 15]. Такая же ситуация имела место в Ивановской области и ряде других субъектов РФ.

Такой подход, на наш взгляд, мало согласуется с сущностью муниципальной реформы, которая направлена, если обобщить, на приближение местной власти к населению. Одна из причин такого положения заключается в том, что ФЗ «Об общих принципах…» оставил неясность в том, на каком властном уровне должны определяться базовые территориальные категории, позволяющие разграничить сельские и городские населенные пункты, и, что не менее важно, какие критерии должны быть положены в основу такого разграничения [6, с. 13]. Это в свою очередь требует, чтобы соответствующий исходный понятийный аппарат был отрегулирован на федеральном уровне. В этой связи мы считаем целесообразным допускать возможность наделения такого рода компактно расположенных населенных пунктов (поселков) на территории городского округа статусом муниципальных образований, в данном случае, выделив самостоятельный вид муниципального образования – «поселок в составе городского округа», имея в виду, что компетенция данного вида муниципального образования в силу своей специфики должна быть меньшей, чем поселения. Однако создание муниципального образования в виде поселка в составе городского округа следует допускать при условии, что будет выражена инициатива населения поселка о формировании на его территории муниципального образования (это может быть выявлено путем опроса жителей поселка в рамках ст. 32 ФЗ «Об общих принципах…», для чего необходимо внести в эту статью соответствующие коррективы, связанные с возможностью проведения опроса по инициативе самого населения). Кроме того, решение субъекта РФ о наделении населенного пункта статусом муниципального образования может состояться только при наличии согласия на это представительного органа городского округа. Такой подход позволяет, во-первых, более гибко учитывать своеобразие сложившихся исторически территорий населенных пунктов, входящих в состав городского округа; во-вторых, будет способствовать повышению уровня гражданской активности населения, что Т.М. Бялкиной справедливо увязывается с эффективностью местного самоуправления [7, с. 54] и позволит сохранить имеющиеся традиции, когда такого рода населенные пункты имели свои выборные органы местной власти.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25.08.1995 г. № 158 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 9 сентября.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25. 08. 2018).

3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.

4. Определение Верховного суда Российской Федерации от 25.04.2007 г. // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 01. 2018).

5. Кокин А.И. Зазеркалье // Местное самоуправление. 2004. № 22. С. 13-17.

6. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 8-17.

7. Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 62 - 67.

Сведения об авторе:

Упоров Иван Владимирович – д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

PROBLEMS OF THE TRANSITIONAL PERIOD OF THE TERRITORIAL

LOCAL SELF-GOVERNMENT DEVICES IN THE LATEST RUSSIA

Uporov I.V.

Abstract: The article examines the transition period in the territorial legal development of local self-government in Russia, which was formed in connection with the adoption of the Federal Law "On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" of October 6, 2003, which resulted in quite serious problems of territorial device, since this law established uniform types of municipal formations, whereas under the previous law (1995), subjects of the Russian Federation could do this at their own discretion. Many of the collisions that occurred had to be resolved in the courts - the relevant judicial decisions are analyzed. In this context, the proposal on the expediency of allocating the settlement as an independent municipal entity within the urban district is justified.

Keywords: city district, municipal formation, settlement, settlement, status, local government, constituent entities of the Russian Federation, constitution, law.

References:

1. Federal Law of 25.08.1995 № 158 "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. 1994. 9 September.

2. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 (as amended on 08/03/2018) "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // [Electronic resource]. Access from ATP "ConsultantPlus" (date of circulation: 25. 08. 2018).

3. Peshin N.L. State power and local self-government in Russia: the problems of development of the constitutional-legal model. M.: Statute, 2007.

4. The decision of the Supreme Court of the Russian Federation of 25 April 2007 // [ Electronic resource]. Access from SPS "ConsultantPlus" (circulation date: 05. 01. 2018).

5. Kokin A.I. Through the Looking Glass // Local government. 2004. № 22. P. 13-17.

6. Vasiliev V.I. State power and local self-government: the continuation of the dispute // Constitutional and legislative foundations of local self-government in the Russian Federation. M., 2004. P. 8-17.

7. Byalkina T.M . On the settlement level of local government in the Russian Federation // Administrative Law and Process. 2013. N 6. P. 62 - 67.