ПРИЗНАКИ ГОРОДА В ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИИ

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация. В статье раскрываются вопросы, связанные с понятием города с точки зрения его территориально-правового регулирования как населенного пункта и как вида муниципального образования. Анализируются признаки города, соответствующие нормы ФЗ «ОБ общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», научные труда по заявленной проблематике. Обосновываются теоретические подходы к решению поставленных исследовательских задач, предлагаются меры по совершенствованию муниципального законодательства.

Ключевые слова: население, населенный пункт, город, признаки, закон, поселок, муниципальное образование.

В настоящее время в городах проживает более двух третей населения России, и при этом численность городского населения продолжает увеличиваться. Такое положение соответствует мировым тенденциям. Это касается также и проблем, возникающим в процессе развития городов. Одна из них касается территориально-правового статуса города. Рассмотрим этот аспект подробнее.

Как отмечается в литературе, современное общество все настойчивее ставит вопрос о праве населения на город, которое рассматривается как взаимосвязанное с признаваемыми на международном уровне правами человека, и соответственно право города состоит в интегративных связях, в том числе с правами на труд в безопасных условиях, социальное обеспечение, здравоохранение, пользование общественным транспортом и другими социальными услугами. На городском уровне указанные и другие права приобретают муниципально-опосредованный характер [1, с. 56]. С такой позицией нельзя не согласиться. Совершенно очевидно при этом, что право на город предполагает установление его статуса в системе публично-территориальных образований в контексте муниципально-правовых отношений, поскольку именно нормами муниципального права в первую очередь обеспечивается легитимность и публичность той или иной территории, где постоянно проживают люди, осуществляющие на данной территории местное самоуправление. Изложенное диктует необходимость уточнения ряда позиций в общей характеристике города как муниципально-правовой категории и применительно прежде всего к городскому округу как виду муниципального образования. Это важно сделать еще и потому, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] (далее - ФЗ «Об общих принципах…»), хотя и оперирует, причем очень активно, терминами «город», «сельский населенный пункт», «населенный пункт», «поселок», не приводит их дефиниции, что представляется неправильным, на что обращалось внимание в литературе (В.И. Васильев, С.Ю. Морозов, Е.Р. Моргунов и др.).

В этом контексте следует указать на некоторую нечеткость законодателя, когда он понятие «город» приравнивает по некоторым аспектам к понятию «поселок», например, в ч. 1 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах…» используется понятие «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», но не использует понятие «городской населенный пункт» при использовании термина «городское поселение», в то время как, например, в Земельном кодексе РФ термин «городской населенный пункт» используется. Ситуация еще более усложнилась, когда в 2004 г. при внесении очередных исправлений в ФЗ «Об общих принципах…» было установлено, что в состав сельского поселения включаются помимо сельских населенных пунктов, как это было ранее, еще и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Однако при этом признаки, отличающие поселки от сельских населенных пунктов, определены не были. Это и другие имеющиеся шероховатости требуют своего устранения. И здесь, на наш взгляд, не может иметь место подход, связанный с так называемой общеизвестностью. Так, в литературе указывается на то, что если термин "населенный пункт" используется в ФЗ «Об общих принципах…» в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием, а именно - поселение представляет собой место, в границах которого осуществляется местное самоуправление [3, с. 39]. С самим суждением нельзя не согласиться – оно очевидно, а вот с тем, что населенный пункт имеет общепринятое значение, согласиться нельзя, когда речь идет о муниципальном федеральном законе.

Следует заметить далее, что вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ, как известно, относятся к полномочиям органов госвласти субъектов РФ. В соответствующих региональных законах делаются попытки отрегулировать различные аспекты административно-территориального устройства. В целом же обобщившие анализ регионального законодательства Н.Е. Коломеец и А.Н. Чертков отмечают, что в большинстве законов субъектов РФ об административно-территориальном устройстве при выделении признаков населенного пункта выделяются следующие: это территория в пределах установленной границы (черты); это территория, имеющая сосредоточенную застройку; это территория, служащая местом постоянного проживания людей [4, с. 45]. Однако этих признаков, на наш взгляд, недостаточно. На наш взгляд, дефиниция населенного пункта в этом смысле должна отражать следующие признаки: предназначенность для постоянного проживания людей; наличие сосредоточенной застройки; наличие установленных границ; наличие статуса муниципального образования либо вхождение в состав иной территории.

Далее уточним вопрос о разделении городских населенных пунктов и сельских населенных пунктов. Так, В.И. Васильев, описывая эту ситуацию, отмечает, в частности, что в ряде субъектов РФ есть нормы о том, что городское население должно, преимущественно, состоять из служащих, рабочих и членов их семей. В одних субъектах РФ к городам районного значения относят города с населением не менее чем 15 000 человек, тогда как в других – не более 12 000 человек. К сельским населенным пунктам, как правило, относятся заселенные территории, не отнесенные к городским населенным пунктам, при этом отличие сельского населенного пункта от городского поселка нормативно не определяется [5, с. 13]. Развивая эту тему, заметим, что характерная черта городского населенного пункта заключается в том, что большинство его жителей проживают в многоквартирных домах. Что касается сугубо юридического аспекта, то нужно заметить, что в принятом в 1982 г. Указе Президиума Верховного Совета РСФСР [6] устанавливалось, в частности, что населенные пункты, находящиеся на территории РСФСР, делились на городские населенные пункты и сельские населенные пункты. К первым относились города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения, а также рабочие, курортные и дачные поселки. Соответственно, к сельским относились все остальные населенные пункты. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР. С момента издания данного Указа прошло уже более тридцати пяти лет. Однако пока аналогичного федерального закона не издано, хотя потребность в нем очевидна. Но пока такого закона нет, и поэтому мы полагаем возможным вносить необходимые изменения в ФЗ «Об общих принципах…». В этом контексте мы полагаем раскрыть в данном законе следующие понятия: городской населенный пункт - населенный пункт (город, поселок), где жители проживают преимущественно в многоквартирных домах, в сфере трудовой занятости преобладают промышленный труд, торговля, услуги; сельский населенный пункт - населенный пункт (село, станица, деревня, кишлак, аул, хутор), где жители проживают преимущественно в индивидуальных жилых домах, в сфере трудовой занятости преобладают сельскохозяйственный труд.

Из этого следует, что город является, конечно же, городским населенным пунктом. Однако этого недостаточно для того, чтобы показать его сущность и отграничить от поселка, который также является городским населенным пунктом. Как отмечает В.П. Балезин, городами являются наиболее крупные населенные пункты, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сфере обслуживания, управления, науки, культуры. Для городов также характерны плотность заселения и компактность застройки [7, с. 3]. Как видно, в указанных определениях акцент делается на производственно-экономический аспект.

Мы полагаем, что город от поселка отличает прежде всего социальная значимость этого населенного пункта как для жителей самого этого населенного пункта, так и для жителей смежных территориальных образований и в целом для субъекта РФ. А это означает наличие также современной инфраструктуры, (медицинские и учебные заведения, банки, объекты культуры, общественный транспорт и др.). Далее, имеет определенное значение численность населения городского населенного пункта. Представляется, что следует сохранить закрепленный в Указе ПВС РСФСР 1982 г. рубеж по этому признаку, отграничивающий город (районного значения) от поселка, а именно в городе должно быть более 12000 жителей. Мы не выясняли вопрос о том, почему именно такая цифра была определена, но можно, во всяком случае, предположить, что для этого были необходимые основания, учитывая, что в то время подобного рода управленческим решениям предшествовали капитальные проработки. Обобщая изложенное, мы полагаем, что под городом в муниципально-правовом смысле применительно к России следует понимать городской населенный пункт с современной инфраструктурой, (медицинские и учебные заведения, банки, объекты культуры, общественный транспорт и др.), являющийся муниципальным образованием (городским поселением) с численностью постоянных жителей как правило более 12 000 человек. Соответственно поселком является городской населенный пункт, не отнесенный к городу.

Список литературы:

1. Джагарян А.А. Право на город: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 53 - 57.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25. 08. 2018).

3. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

4. Коломеец Н.Е., Чертков А.Н. Территории административного подчинения в контексте решения проблем правового регулирования статуса населенных пунктов // Законодательство и экономика. 2013. N 9. С. 42-46.

5. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 9-15.

6. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

7. Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов. М.: Юрид. лит., 1980.

Сведения об авторе:

Упоров Иван Владимирович – д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

TOWNS OF THE CITY IN TERRITORIAL-LEGAL MEASUREMENT

Uporov I.V.

Abstract: The article reveals issues related to the concept of the city from the point of view of its territorial and legal regulation as a settlement and as a type of municipal formation. The signs of the city, the relevant norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", scientific work on the stated problems are analyzed. Theoretical approaches to the solution of the set research tasks are justified, and measures are proposed to improve municipal legislation.

Keywords: population, settlement, city, signs, law, settlement, municipal formation.

References:

1. Jagaryan A.A. The right to the city: the formulation of the problem // Constitutional and municipal law. 2012. N 2. P. 53 - 57.

2. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 (as amended on 08/03/2018) "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // [Electronic resource]. Access from ATP "ConsultantPlus" (date of circulation: 25. 08. 2018).

3. Lapin V.A., Lyubovny V.Ya. Reform of local self-government and administrative-territorial structure of Russia. M., 2005.

4. Kolomeets N.E., Chertkov A.N. Territories of administrative subordination in the context of solving problems of legal regulation of the status of settlements // Legislation and economics. 2013. N 9. P. 42-46.

5. Vasiliev V.I. The administrative-territorial structure of the region and the territorial structure of local self-government // Journal of Russian Law. 2006. № 3. P. 9-15.

6. Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the RSFSR of 17.08.1982 "On the procedure for resolving issues of the administrative and territorial structure of the RSFSR" // Vedomosti of the Supreme Soviet of the RSFSR. 1982. № 34. Art. 1271.

7. Balezin V.P. Legal regime of the lands of settlements. M .: Jurid. lit., 1980.