ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И РОССИЙСКОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация. Дается сопоставительный анализ основного международного акта в сфере местного самоуправления – Европейской хартии местного самоуправления и норм российского федерального законодательства (Конституция России, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Отмечается, что российский законодатель воспринял основные идеи Хартии. Однако практическая их реализация осуществляется со значительными сложностями.

Ключевые слова: Европейская хартия, местное самоуправление, закон, конституция, муниципальное образование, население.

Из международных правовых актов в сфере муниципального права наибольшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления [1], ратифицированная Россией в 1998 г. Цель Хартии – обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Так, в ст. 3 Хартии дается определение местного самоуправления – это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1]. Там же указывается, что это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Как видно, Хартия на первое место по значимости ставит представительный орган местного самоуправления.

В статье 4 Хартии указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. В этой части Россия формально соблюдает данное требование, что видно, в частности, из ч. 4 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее – ФЗ «Об общих принципах…»). В Хартии подчеркивается, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (ст. 6). Применительно к России здесь имеются некоторые проблемы, которые касаются прежде всего законодательных положений об излишней, на наш взгляд, детализацией предписывающих требований по структуре органов местного самоуправления и их полномочиям.

Представляется также необходимым выделить ст. 9 Хартии, где идет речь о финансовых ресурсах органов местного самоуправления. Указывается, в частности, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Эти ресурсы должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Следует заметить, что в реализации этого принципа в российской социальной практике возникают существенные проблемы, вытекающие из того, что в одних городских округах функционируют крупные экономические объекты (как, например, морской порт и цементные заводы в Новороссийске Краснодарского края), а в других (например, в Армавире Краснодарского края) таковых нет или имеются масштабом на порядок ниже.

Кроме того, применительно к России здесь есть вопрос, связанный с тем, что, например, статус городских округов практически в одинаковой степени определяется как для города с миллионным населением, так и для небольшого городка с 30-тысячным населением, что представляется неправильным. В этом контексте значимость городских округов в сравнении с другими видами муниципальных образований состоит в том, что именно в городах имеют место основные источники бюджетных поступлений всех уровней, в том числе из таких источников формируются федеральные и региональные фонды бюджетного выравнивания, из которых бюджеты всех поселений и муниципальных районов, абсолютное большинство которых являются дотационными [3, с. 11-12], получают дотации и субвенции, то есть городские округа пусть не прямо, а косвенно, но являются де-факто бюджетными донорами для остальных муниципальных образований. В этой связи в литературе справедливо указывается, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований могла быть значительно выше в случае закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от налогов субъектов РФ на постоянной основе, однако такое решение на федеральном уровне не принято [4, с. 210].

Как справедливо отмечает М.В. Коростылева, значение Европейской Хартии, если иметь в виду развитие местного самоуправления в России, состоит в том, что в ней обобщен лучший европейский опыт, который используется в России, но с учетом местных особенностей. Благодаря Хартии возможность эффективно взаимодействовать получили не только центральные органы государства, но и население в лице органов местного самоуправления [5, с. 35].

Вместе с тем, как нам представляется, не следует переоценивать Европейскую хартию местного самоуправления как правовую гарантию для российской действительности, учитывая, что в России складывается несколько иная правовая реальность, чем в Европе. Тем не менее, основные положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение в Конституции России. Одна из основополагающих конституционных норм, определяющая в самом общем виде статус органов местного самоуправления, содержится в ст. 12 Конституции России, где указывается, в частности, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Важнейшее значение имеет также положение ч. 2 ст. 3 Конституции России, где указывается, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым Конституция России позволяет выделить такую существенную составляющую статуса, как наделение органов местного самоуправления, формируемых в муниципальном образовании, властными полномочиями. В главе 8 Конституции России («Местное самоуправление») определены другие аспекты статуса муниципальных образований. Данные конституционные положения нашли достаточное освещение в юридической литературе, и мы не будем на них подробно останавливаться. Отметим лишь, что, на наш взгляд, не имеет принципиального значения то обстоятельство, что в Конституции России не нашел отражения ряд аспектов, связанных с реализацией права на местное самоуправление (например, ничего не говорится о муниципальных выборах), поскольку основные принципы заложены, а свое развитие, и довольно детальное, они находят в текущем законодательстве.

Список литературы:

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25. 08. 2018).

3. Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. N 2. С. 5 - 16.

4. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008.

5. Коростелева М.В. Администрация города в системе местного самоуправления в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.

Сведения об авторе:

Упоров Иван Владимирович – д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

AND THE RUSSIAN MUNICIPAL LEGISLATION

Uporov I.V.

Abstract. Comparative analysis of the main international act in the field of local self-government - the European Charter of Local Self-Government and the norms of Russian federal legislation (the Constitution of Russia, the Federal Law "On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation") is given. It is noted that the Russian legislator took the main ideas of the Charter. However, their practical implementation is carried out with considerable difficulties.

Keywords: European Charter, local government, law, constitution, municipal entity, population.

References:

1. European Charter of Local Self-Government (committed in Strasbourg on 10/15/1985) // Collected Legislation of the Russian Federation. 1998. N 36. Art. 4466.

2. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 (as amended on 08/03/2018) "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // [Electronic resource]. Access from ATP "ConsultantPlus" (date of circulation: 25. 08. 2018).

3. Dementieva O.A. Correspondence of resources of local budgets to powers of local self-government: declaration and reality // Legislation and economy. 2013. N 2. P. 5 - 16.

4. Slavgorodskaya M., Letunova T., Khrustalev A. Analysis of financial aspects of the implementation of local government reform. Moscow: IET, 2008.

5. Korosteleva M.V. Administration of the city in the system of local government in the Russian Federation: dis. ... cand. jurid. sciences. Volgograd, 2002.