СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Лаврентьева М.А.,

начальник

социально-экономического управления

Липецкий областной Совет депутатов

Салахетдинова Л.Н.

начальник правового управления

Липецкий областной Совет депутатов

кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

Аннотация. Статья посвящена вопросам совершенствования процедуры оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Описана процедура оценки регулирующего воздействия, проведен анализ региональной практики осуществления процедуры оценки регулирующего воздействия, описана процедура внедрения оценки регулирующего воздействия в Липецкой области.

Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, региональный уровень, процедура оценки, региональная практика, Липецкая область.

Оценка регулирующего воздействия, распространенная в ряде зарубежных стран, зарекомендовала себя как эффективный механизм повышения качества регулирования общественных отношений. Согласно определению, предложенному Организацией экономического сотрудничества и развития, оценка регулирующего воздействия (далее ОРВ) - процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив [2, c.215].

Внедрение института ОРВ в Российской Федерации связано с административными реформами 2006 - 2010 годов. Начало реформ обусловлено с осознанием того, что ключ к повышению потенциала экономического роста и устойчивости национальной и региональной экономик – это структурные реформы, направленные на улучшение среды для ведения бизнеса.

Процедура ОРВ проектов нормативных правовых актов (далее – НПА) начала действовать на федеральном уровне в 2010 году, на региональном в 2014 году, на муниципальном в 2015 году. В настоящее она стала составной и неотъемлемой частью нормотворческого процесса, которая включает в себя ряд последовательных, логически завершенных этапов от стадии разработки проекта (концепции) НПА до оценки влияния НПА через определенный временной лаг после вступления в силу.

Обязательное использование института ОРВ проектов НПА на региональном уровне введено федеральными законами от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов».

Важно, что работоспособность данного института и дальнейшие пути его совершенствования сегодня являются стратегическими задачами. Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» в целях реализации стратегических национальных приоритетов утверждена Стратегия экономической безопасности. В перечень основных задач Стратегии включены не только задачи, связанные с улучшением инвестиционного климата, сбалансированным региональным развитием, но и задачи, направленные на развитие системы государственного управления, оптимизацию регулятивной и налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты.

В Липецкой области, как и в большинстве регионов, процедура ОРВ была внедрена в 2014 году. С этого же года в Инвестиционном меморандуме Липецкой области закреплены нормы об участии предпринимателей и инвесторов в процессе принятия государственных решений и оценки их реализации на территории Липецкой области посредством проведения ОРВ, что подтверждает значимость данного института как для органов власти, так и для инвесторов [3, c.199].

На текущий момент времени в Липецкой области заключены соглашения о взаимодействии с региональными представительствами некоммерческими организаций, представляющих и защищающих интересы предпринимателей:

- Липецкая Торгово-промышленная палата;

- Региональное объединение работодателей «Союз промышленников и предпринимателей Липецкой области»;

- Липецкое региональное отделение Общероссийской организации «Деловая Россия»;

- Липецкое региональное отделение общественной организации «ОПОРА РОССИИ»;

- Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Липецкой области.

Стоит отметить, что проведение ОРВ четко регламентировано и формализовано региональными и федеральными НПА. Утверждены порядок проведения процедуры ОРВ проектов НПА, методика ОРВ, форма сводного отчета о проведении ОРВ, методика оценки фактического воздействия НПА, методика оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, методика проведения публичных (общественных) консультаций [1, c.92].

При этом, анализируя региональную практику осуществления процедуры ОРВ, а также качество сводных отчетов, можно сделать вывод, что наиболее проблемными направлениями на уровне региона являются следующие:

- определение предметной сферы ОРВ;

- отсутствие подготовленных экспертов в этой области;

- сложность осуществления количественной оценки регулирования в связи с ограниченностью данных, позволяющих проанализировать проблему;

- формальный подход к процедуре ОРВ, низкая мотивация разработчиков в качестве проведения ОРВ;

- сжатые сроки подготовки и принятия документов;

- низкая активность предпринимательского сообщества;

- незаинтересованность разработчика в организации публичных консультаций в различных формах, в том числе путем проведения круглых столов, опросов.

Указанные проблемы внедрения института ОРВ имеют системный характер и свойственны для большинства территорий. Не существует единых, стандартных решений для всех субъектов Российской Федерации.

Например, определение предметной сферы ОРВ проектов НПА. До 1 января 2016 года федеральным законодательством предусматривалось проведение оценки субъектами РФ в отношении актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В настоящее время сфера проведения оценки конкретизирована. ОРВ подвергаются проекты НПА субъектов РФ, которые:

- устанавливают новые или изменяют ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- устанавливают, изменяют или отменяют ранее установленную ответственность за нарушение НПА субъектов РФ, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

При этом из процедуры ОРВ исключены проекты НПА:

- устанавливающие, изменяющие, приостанавливающие, отменяющие региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

- регулирующие бюджетные правоотношения.

Такие уточнения положительно повлияли на совершенствование процедуры ОРВ, так как значительно упростился процесс отбора проектов, в отношении которых процедура ОРВ обязательна. Действующие до 1 января 2016 года нечеткие критерии отбора НПА, «затрагивающих» предпринимательскую и инвестиционную деятельность, вызывали много вопросов у специалистов.

Но практика подготовки и принятия НПА в Липецкой области показала необходимость дальнейшего уточнения предметной области ОРВ.

Во-первых, исключение из предметной области ОРВ проектов НПА в сфере налоговых правоотношений требует дополнительного экспертного обсуждения. Установление региональных налогов, изменение налоговых ставок, особенности определения налоговой базы и льготного налогообложения в большей степени касаются субъектов малого и среднего бизнеса. В связи с этим, целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в федеральное законодательство, предусмотрев право субъекта Российской Федерации проводить процедуру ОРВ проектов НПА, регулирующих правоотношения в налоговой сфере на региональном уровне.

В качестве примера можно привести Закон Липецкой области от 2 ноября 2017 года № 117-ОЗ «О внесении изменения в статью 2 Закона Липецкой области «Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения». Законом предусмотрена дифференциация налоговых ставок для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения с налоговой базой «доходы-расходы». До внесения изменений ставка налога была едина для всех видов деятельности – 5%. После внесения изменений налоговая ставка в размере 5% сохранилась только для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в производственной и научной сферах, а также в области сельского хозяйства, спорта, предоставления почтовых, информационных, социальных, и образовательных услуг. Для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере бытовых услуг, налоговая ставка увеличена до 10 %. Для остальных видов - до 15 %.

Данные изменения охватили свыше 9 тысяч субъектов малого и среднего предпринимательства в регионе. Проведение публичных консультаций по данному решению могло бы повлиять на внесение изменений в части дифференциации не только налоговых ставок, но и видов деятельности.

Во-вторых, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ОРВ проектов НПА субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации.

То есть, если читать буквально данную норму, то ОРВ необходимо осуществлять не только по проектам НПА, которые напрямую влияют на условия ведения бизнеса, но и проектов, способствующих появлению дополнительных ограничений. Но жесткие критерии отбора проектов НПА (признак – появление или изменение ответственности и/или обязанностей предпринимателей и инвесторов) не позволяют регулятору проводить публичные консультации по ряду решений. Примером может служить Закон Липецкой области от 19 июня 2017 года № 73-ОЗ «О внесении изменений в Закон Липецкой области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Липецкой области», согласно которому в Липецкой области установлены новые правила предоставления льготного проезда в общественном транспорте.

Формально вышеуказанным Законом видоизменилась только форма предоставления меры социальной поддержки – взамен единого социального проездного билета с фиксированной ежемесячной стоимостью на неограниченное количество поездок введена оплата в размере 50% стоимости проезда. То есть данные изменения де-юре не затрагивают предпринимательскую деятельность, но де-факто изменили условия ведения бизнеса в транспортной отрасли Липецкой области, так как был осуществлен переход на безналичную систему оплаты проезда с использованием специальной транспортной карты. При этом схема льготного проезда охватила не только муниципальные транспортные предприятия, но и коммерческие предприятия, предоставляющие транспортные услуги.

Исходя из этого целесообразно при определении сферы ОРВ проектов НПА включить условие о необходимости рассматривать взаимосвязанные проекты НПА, которые в совокупности могут влиять на предпринимательскую или инвестиционную деятельность, в едином пакете документов.

В-третьих, назрела необходимость расширения сфер правового регулирования, подлежащих ОРВ, например, социальная сфера, экология, внутренняя политика, миграционная политика. ОРВ необходимо проводить в отношении максимально всех регулирующих решений. При этом должны быть предусмотрены приоритетные области регулирования, в рамках которых ОРВ проводится в обязательном порядке, а также «фильтры» по отбору регулирующих актов для анализа.

Кроме этого, для повышения эффективности осуществления процедуры ОРВ целесообразно осуществить:

1. Активное привлечение бизнес-сообществ к работе публичных консультаций в рамках ОРВ в целях всесторонней и объективной оценки законодательных инициатив;

2. Отказ от проведения ОРВ тех региональных НПА, которые разработаны в целях приведения в соответствие действующих правовых норм законодательству более высокого уровня, что позволит снизить затраты на проведение процедуры;

3. Проведение большего количества согласительных процедур разработчиками проектов НПА и уполномоченными органами в различных формах: опросы, круглые столы, рассылки, заключение соглашений и др.;

4. Организацию обратной связи между разработчиком проекта НПА и участником публичных консультаций в случае отклонения замечаний и предложений участников публичных консультаций с обязательным отражением обоснованных причин отклонения предложений;

5. Активное информирование населения и субъектов предпринимательской деятельности об институте ОРВ путем проведения круглых столов, размещения информации в СМИ, распространения информационных буклетов для предпринимателей;

6. Создание Экспертного совета по ОРВ при законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;

7. Организацию обучающих мероприятий и программ повышения квалификации для специалистов, участвующих в процессе проведения ОРВ, на базе высших учебных заведений региона;

8. Увеличение продолжительности проведения публичных консультаций с учетом степени регулирующего воздействия с 20 рабочих дней до 30 календарных дней для проектов нормативных актов, содержащих высокую степень регулирующего воздействия, с 10 рабочих дней до 20 календарных дней для проектов нормативных актов, содержащих среднюю степень регулирующего воздействия, с 5 рабочих дней до 10 календарных дней для проектов нормативных актов, содержащих низкую степень регулирующего воздействия, что позволит субъектам предпринимательской деятельности и бизнес-сообществу более всесторонне изучить проекты НПА.

Список использованных источников

1. Пыльнева, Т.Г. Международная конкурентоспособность экономики России: проблемы и перспективы [Текст] / Т.Г.Пыльнева, О.А.Черникова, Д.С.Филимонов// Вестник Липецкого государственного технического университета. 2017. № 2. - С. 90-94.

2. Пыльнева, Т.Г. Роль инвестиций в инновационной деятельности предприятия [Текст] / Т.Г. Пыльнева, С.М. Качалова // Актуальные проблемы экономики и управления на предприятиях машиностроения, нефтяной и газовой промышленности в условиях инновационно-ориентированной экономики. 2016. Т. 1. - С. 213-222.

3. Цой, Т.В. Отечественный и зарубежный опыт в событийном маркетинге [Текст] / Т.В. Цой, С.М.Качалова //Сборник тезисов докладов научной конференции студентов и аспирантов Липецкого государственного технического университета. посвящается 60-летию Липецкого государственного технического университета: в 2-х частях. 2016. - С. 198-200.

IMPROVEMENT OF THE REGIONAL IMPACT ASSESSMENT PROCEDURE FOR THE REGIONAL LEVEL

Lavrentieva MA,

Head

socio-economic management

Lipetsk regional Council of Deputies

Salahetdinova L.N.

Head of Legal Department

Lipetsk regional Council of Deputies,

Candidate of Sciences (Law), Honored Lawyer of the Russian Federation

Annotation. The article is devoted to the issues of improving the procedure for assessing the regulatory impact at the regional level. The procedure for assessing the regulatory impact is described, an analysis of the regional practice of implementing the procedure for assessing the regulatory impact, a procedure for the implementation of the regulatory impact assessment in the Lipetsk region is described.

Key words: assessment of regulatory impact, regional level, evaluation procedure, regional practice, Lipetsk region.

References

1. Pylneva, T.G. International competitiveness of the Russian economy: problems and prospects [Text] / T.G.Pylneva, O.A.Chernikova, D.S.Filimonov // Bulletin of the Lipetsk State Technical University. 2017. № 2. - P. 90-94.

2. Pylneva, T.G. The role of investment in the innovative activity of the enterprise [Text] / Т.Г. Pylneva, S.M. Kachalova // Actual problems of economics and management at the enterprises of mechanical engineering, oil and gas industry in the conditions of the innovation-oriented economy. 2016. T. 1. - P. 213-222.

3. Tsoi, Т.V. Domestic and foreign experience in event marketing [Text] / Т.V. Tsoi, S.M. Kachalova // Collected theses of the reports of the scientific conference of students and post-graduates of the Lipetsk State Technical University. is dedicated to the 60th anniversary of the Lipetsk State Technical University: in 2 parts. 2016. - P. 198-200.